Decentralisatie en democratie: het belang van niet gekozen vertegenwoordigers

Auteurs: Dr. Hester van de Bovenkamp en Dr. Hans Vollaard

Op 1 januari 2015 zijn er belangrijke taken op het gebied van zorg en sociale zaken van het rijk naar gemeenten gedecentraliseerd. Deze decentralisaties hebben als doel om op het lokale niveau zo efficiënt mogelijk maatwerk aan cliënten en patiënten te leveren. Een tweede daaraan gerelateerd doel is het vergroten van de democratische betrokkenheid van burgers. Om maatwerk te kunnen leveren is informatie nodig over wat cliënten en patiënten willen. Het is daarom van belang dat burgers zich kunnen laten horen in de gemeentelijke beleids- en besluitvorming over het sociale beleid. Vaak doen ze dat niet zelf. Naast gemeenteraadsleden, kunnen ongekozen vertegenwoordigers dat voor hen doen. Dat vraagt om meer kennis over de rol van ongekozen vertegenwoordigers voor het versterken van de lokale democratie. Een eerste stap daartoe is ons onderzoek Decentralisatie en democratische vertegenwoordiging: Een pilot-onderzoek naar vertegenwoordigingsclaims op het lokale niveau dat in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is geschreven. Hier volgt een korte impressie van onze bevindingen.

Problemen van directe democratie

CaptureHet democratiseren van besluitvorming gaat niet vanzelf. Ook al zouden gemeenten dichterbij de burgers staan, op het lokale niveau staan burgers niet in de rij om hun visie kenbaar te maken aan beleidsmakers in het gemeentehuis. Bovendien is bekend dat juist de kwetsbare groepen die op dit moment te maken hebben met het gedecentraliseerde beleid (zoals begeleiding buiten de zorginstelling, jeugdzorg en toeleiding naar werk) minder van zich laten horen. Dat komt niet alleen doordat deze groepen minder interesse hebben in politiek of minder vaardigheden hebben om hun belangen effectief te laten horen in besluitvormingsprocedures. Ook schaamte en angst voor de consequenties spelen een rol. Denk bijvoorbeeld aan ouders die te kampen hebben met opvoedproblemen of kinderen met psychische problemen. Dat zijn geen onderwerpen waar iemand graag in het openbaar met onbekenden over praat. Een ander voorbeeld is dat niet alle burgers even happig zijn om hun mening voor het voetlicht te brengen bij politici en ambtenaren die over hun uitkering beslissen.

Afwachtende rol van gekozen vertegenwoordigers

Vanuit democratisch oogpunt is ongelijke participatie problematisch omdat vragen en behoeften van specifieke groepen in mindere mate in beeld kunnen komen. Het feit dat er ongelijkheid in participatie bestaat, hoeft echter niet per definitie een probleem te zijn. Als de belangen van niet-participerende burgers worden vertegenwoordigd door anderen klinkt via de weg van vertegenwoordiging hun stem toch door. In ons onderzoek bekeken we daarom of gekozen en niet gekozen vertegenwoordigers een bijdrage kunnen leveren aan de democratisering van het gedecentraliseerde beleid.

Als we kijken naar de rol van gekozen vertegenwoordiging, ofwel de gemeenteraden, zien we dat zij kampen met verschillende problemen bij het uitvoeren van hun vertegenwoordigende taak. Zijn gemeenteraadsleden nog in staat om de belangen van burgers te representeren, als er een lage opkomst is bij gemeenteraadsverkiezingen en gemeenteraden veelal geen sociale afspiegeling zijn van de burgers in een gemeente? Bovendien hebben lang niet alle burgers evenveel vertrouwen in politici om hun belangen te vertolken. De decentralisaties leveren ook specifieke problemen op. Het is lastig voor gemeenteraden om de belangen van burgers te vertolken in de regionale samenwerkingsverbanden die veel gemeenten hebben gesloten om hun zorgtaken uit te voeren. Ze kampen bovendien vaak met gebrekkige kennis over het gedecentraliseerde beleid. Een aantal gemeenteraadsleden probeert dit laatste te ondervangen door op verschillende manieren contact te zoeken met hun achterban. Via inloopspreekuren, meldpunten en werkbezoeken proberen zij de informatie te vergaren die ze nodig hebben om hun vertegenwoordigende taak uit te voeren. Een aantal raadsleden is daarnaast zelf werkzaam in de zorg, wat hen helpt de consequenties van het beleid te overdenken. Dit doen echter niet alle raadsleden. Sommigen van hen wachten vooral de informatie en voorstellen van het College van Burgemeester en Wethouders af. Dat ligt niet alleen aan een gebrek aan inhoudelijk overzicht, zij vinden het ook niet altijd nodig om op zoek te gaan naar informatie en zelf in contact te komen met de gebruikers van het sociale domein om over de grote beleidslijnen te kunnen beslissen. Het is echter de vraag hoe goed zij dan nog op de hoogte zijn van wat de belangen van burgers zijn die zorg of andere diensten ontvangen.

Niet gekozen vertegenwoordigers als kanaal om het geluid van kwetsbare groepen te horen

Vertegenwoordiging is veelzijdiger en dynamischer dan verkiezingen alleen. Vertegenwoordiging kan vele vormen aannemen; ook andere spelers kunnen op allerlei momenten claimen bepaalde groepen burgers te vertegenwoordigen bijvoorbeeld door een beroep te doen op hun professionele of ervaringskennis. In gemeenten zijn verschillende organisaties en personen actief die claimen burgers die te maken hebben met de decentralisaties te vertegenwoordigen. Wmo-adviesraden, huisartsen, adviesraden sociale zaken, ouderen- en patiëntenorganisaties, en directeuren van sociale werkplaatsen zijn daar voorbeelden van. Ook andere vertegenwoordigers zouden deze rol kunnen vervullen zoals kerk-, moskee- en schoolbesturen. Wat deze vertegenwoordigers gemeen hebben is dat zij vaker in direct contact staan met cliënten en patiënten die de consequenties van de decentralisaties ondervinden. Zij hebben daardoor inzicht in de problemen die groepen burgers, die zelf hun stem niet laten horen, ervaren en kunnen hen op basis daarvan vertegenwoordigen bij de besluitvormers in het gemeentehuis. Ook kunnen ze soms rekenen op meer vertrouwen van burgers dan politici. Tegelijkertijd liet ons onderzoek zien dat ook dit vertegenwoordigingskanaal nog problemen kent. Zo zoeken niet gekozen vertegenwoordigers vaak nog naar een goede manier om verantwoording af te leggen aan de achterban waarvoor ze opkomen.

Naar een verdere versterking van de lokale democratie

Ons onderzoek laat zien dat niet gekozen vertegenwoordiging net als gekozen vertegenwoordiging problemen kent in de praktijk. Tegelijkertijd laat ons onderzoek zien dat niet gekozen vertegenwoordiging een bijdrage kan leveren aan de lokale democratie. Zij kan ervoor zorgen dat groepen burgers die zichzelf niet laten horen, toch gehoord worden in de besluitvorming. Bovendien kunnen gekozen en niet gekozen vertegenwoordiging elkaar versterken door informatie met elkaar te delen en samen op te trekken in pogingen het beleid te beïnvloeden. Zo kunnen ze de belangen van burgers, en van de gebruikers van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning, bijstand en arbeidstoeleiding in het bijzonder, laten doorklinken. Daardoor kunnen ze mogelijke ongelijkheid, ontstaan door gekozen vertegenwoordiging of door directe participatie, deels het hoofd bieden. Gemeenteraden zouden hierbij een actievere rol moeten spelen. In plaats van af te wachten met welke plannen het College komt, zouden ze zelf niet gekozen vertegenwoordigers kunnen uitnodigen. Dit kunnen ze bijvoorbeeld doen door hoorzittingen te organiseren. Zo krijgen ze informatie direct vanuit het veld en kunnen ze zichzelf buiten het College om laten informeren over wat er speelt in de decentralisatiepraktijk. Door een goed uitnodigingsbeleid kunnen ze ook voorkomen dat alleen de goed georganiseerde groepen zich laten horen. Bovendien kunnen ze met hun eigen informatie voorkomen dat het College een raadsvoorstel ongewijzigd doordrukt, “omdat het College al met de hele gemeente gesproken heeft”. Kortom, er liggen mogelijkheden voor gemeenteraden om het publieke debat over de politieke keuzes vorm te geven, juist door gebruik te maken van en aansluiting te vinden bij andere vertegenwoordigingskanalen die de gebruikers van gemeentelijk beleid, zoals het sociale domein, in beeld hebben. Op deze manier kan gekozen en niet-gekozen vertegenwoordiging helpen de lokale democratie te versterken.

Bron foto: http://onlineveenendaal.nl/

Hester van de Bovenkamp is universitair hoofddocent aan het instituut Beleid & Management van de Gezondheidszorg, van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zij doet onderzoek naar de participatie en vertegenwoordiging van burgers in de gezondheidszorg op verschillende niveaus. Daarnaast richt haar onderzoek zich op de governance van kwaliteit van zorg. Hans Vollaard is universitair docent Nederlandse en Europese politiek aan het instituut Politieke Wetenschap van de Universiteit Leiden. Zijn onderzoeksthema’s zijn onder meer lokale democratie, Europese desintegratie en Europese regelgeving van grensoverschrijdende zorg.