Het ‘hond-kat-en-muisspel’ van het gezinsmigratiebeleid

Auteurs: dr. A. Leerkes & dr. I. Kulu-Glasgow

Arjen Leerkes is Universitair Hoofddocent Sociologie aan de Erasmus Universiteit en onderzoeker bij het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC). Hij doet onderzoek naar de achtergronden, werking en uitkomsten van contemporaine immigratieregimes in Europa en Noord-Amerika. Isik Kulu-Glasgow werkt als onderzoeker bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Zij verricht onderzoek op het terrein van migratie, vooral naar immigratie en immigratiebeleid. Momenteel is ze betrokken bij een onderzoek naar schijnhuwelijken.

Het ‘hond-kat-en-muisspel’ van het gezinsmigratiebeleid

Op 14 oktober 2004 besloten 88 Tweede Kamerleden om het moeilijker te maken een buitenlandse partner van buiten de EU naar Nederland te halen. Wie in het kader van ‘gezinsvorming’ met zo’n niet-Nederlandse partner in Nederland wilde wonen moest voortaan niet 100% maar minimaal 120% van het minimumloon verdienen. Met deze maatregel werd beoogd om de immigratie van niet-westerse allochtonen te beperken en hun integratie te verbeteren.

Dat was niet de enige maatregel met een dergelijke intentie. In 2006 werd de Wet Inburgering Buitenland ingevoerd die bepaalt dat buitenlandse partners een basiskennis van de Nederlandse taal en maatschappij moeten hebben voordat ze naar Nederland mogen verhuizen . Ook geldt sinds 2012 dat ‘referenten’ – de partner die al in Nederland woont – minimaal één jaar legaal in Nederland moeten hebben verbleven, voordat een partner in Nederland mag komen wonen. Dat creëert een extra drempel, maar de gedachte is ook dat de referent dan voldoende is ingeburgerd op het moment dat de partner overkomt.

Uit een evaluatie-onderzoek dat we in 2009 verrichtten bleek dat de verhoging van de inkomenseis bepaald geen symbolische maatregel was: het aantal verblijfsvergunningen voor gezinsvorming daalde rap met 37%. Bovendien was die daling volgens plan geconcentreerd onder Turken en Marokkanen, al bleken ook andere groepen met een zwakkere arbeidsmarktpositie, zoals jongeren en vrouwen, er door te zijn getroffen. Of de maatregel een bijdrage leverde aan integratie bleek controversieel.

VLAG VAN EUROPATegenspel vanuit ‘Europa’

In 2010 haalde het Europees Hof van Justitie (EHJ) een streep door de verhoogde inkomenseis. Helemaal onverwacht was dat niet. De Richtlijn Gezinshereniging – een Richtlijn uit 2003 waar jaren van overleg tussen de EU-landen aan vooraf gingen – bleek alleen een inkomenseis van maximaal 100% van het minimumloon toe te staan. Ook moest, zo nodig, per geval worden bekeken of stellen zich met een lager inkomen zonder bijstandsuitkering kunnen redden (bijvoorbeeld vanwege lage huisvestingslasten).

Vooral de (centrum)-rechtse partijen waren not amused. ‘Zeer tot onze spijt moet Nederland de inkomenseis voor gezinshereniging naar beneden bijstellen´ (CDA). ‘Verontrustend vinden wij het aantal rechterlijke uitspraken dat met een beroep op het gemeenschapsrecht, in combinatie met verwijzing naar internationale verdragen, het restrictieve vreemdelingenbeleid frustreert’ (VVD). De toenmalige Minister van Immigratie, Integratie en Asiel trachtte nadien tevergeefs om in Europa steun te krijgen voor een beleidsaanscherping, maar eigenlijk bleek dat al snel een onmogelijke missie. Een recente Richtlijn zal niet gauw worden aangepast omdat een lidstaat achteraf moeite heeft met de interpretatie ervan door de Europese rechter.

Ook daarna werd Nederland nog ‘van bovenaf’ op de vingers getikt. Volgens het Associatieverdag tussen de EU en Turkije, dat stamt uit de jaren 1960, mochten er namelijk geen nieuwe beperkingen voor Turkse werknemers in Nederland en hun gezinsleden worden geïntroduceerd. Deze gerechtelijke uitspraken hebben er bijvoorbeeld toe geleid dat Turkse partners niet meer hoeven in te burgeren in het buitenland en er geen ‘wachttermijn’ voor Turkse referenten geldt.

Tegenspel vanuit internationale stellen

Internationale stellen geven daarnaast tegenspel ‘van onderop’. Uit onze evaluatie bleek dat de meeste referenten met een zwakkere sociaaleconomische positie keihard werkten om aan de inkomenseis te voldoen. Niet zelden werden opleidingen beëindigd of voor onbepaalde tijd uitgesteld – overigens een duidelijk voorbeeld van een pervers effect op integratie. Maar er waren ook referenten die op hun eigen manier ‘grenzen stelden’ aan restrictief immigratiebeleid: sommigen gebruikten hun sociaal kapitaal bijvoorbeeld om op papier een fictieve loonsverhoging te regelen. Anderen maakten creatief gebruik van het Europees recht en kozen voor de zogenoemde ‘EU route’ (ook ‘België route’ genaamd). Een Nederlandse referent verhuist dan naar een ander EU-land en laat daar, als EU-burger, de partner overkomen, waarbij er minder strenge eisen gelden. Na een tijdje verhuist het stel naar Nederland.

‘Hond-kat-en-muisspel’

Zo mondt het gezinsmigratiebeleid niet zelden uit in een soort ‘hond-kat-en-muisspel’. De Nederlandse staat (‘de kat’) krijgt niet alleen tegenspel vanuit internationale stellen (‘de muis’), maar ondervindt bij tijd en wijlen ook tegenspel vanuit het grote Europa (‘de hond’). Soms –zoals bij de Europa-route – lijken ‘hond’ en ‘muis’ gezamenlijk op te trekken. Ondertussen blijft de Nederlandse overheid de grenzen opzoeken. In 2014 heeft het Nederlandse College voor de Rechten van de Mens nog gezegd dat Nederland meer naar de individuele inkomenspositie van mensen moet kijken – in de praktijk geldt de huidige richtlijn van 100% ten onrechte als harde eis, aldus het college.

Dit essay is een bewerking en update van een eerder verschenen publicatie “Gezinsmigratie: Wel de lusten van de EU, maar niet de lasten?” te vinden op: http://www.clingendael.nl/publication/gezinsmigratie-wel-de-lusten-van-de-eu-maar-niet-de-lasten

Een uitgebreidere analyse wordt gegeven in het artikel: “Restricting Turkish Marriage Migration? National Policy, couples’ coping strategies and international obligations”, zie: http://www.tplondon.com/journal/index.php/ml/article/view/44

 copyright 2015, all rights reserved | gepubliceerd op: 19-10-2015