Begrotingssteun ten onrechte afgeschaft – Over het gebrek aan evidence-based policy (op feiten gebaseerd beleid)

Geske BuZa 2012Auteur: Prof. Dr. Geske Dijkstra

Geske Dijkstra is hoogleraar Governance and Global Development bij de afdeling Bestuurkunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam en evaluator bij de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB).

De Nederlandse ontwikkelingshulp stoelt lang niet altijd op wetenschappelijke inzichten. Het beleid ten aanzien van begrotingssteun is daarvan een navrant voorbeeld. Sinds een jaar of vier zit deze hulpmodaliteit in het verdomhoekje. De Nederlandse regering doet er niet meer aan, en onder druk van o.a. Nederland heeft ook de Europese Commissie de hoeveelheid begrotingssteun sterk verminderd. En dat alles terwijl evaluaties van begrotingssteun hebben uitgewezen dat deze hulpvorm zeer effectief is geweest.

In het begin van de jaren 2000 was Nederland juist een warm pleitbezorger van het geven van directe steun aan overheden in ontwikkelingslanden. In veel landen nam Nederland samen met andere donoren het initiatief voor het opzetten van meerjarige afspraken voor niet-geoormerkte steun aan overheidsbegrotingen. De argumenten daarvoor waren legio. De ontvangende overheid kan met begrotingssteun haar eigen prioriteiten uitvoeren. Deze hulpvorm is dus per definitie vraag gestuurd en niet aanbod gestuurd. Het geld loopt direct via de normale begrotings- plannings- uitvoerings- en verantwoordingssystemen van de overheid in plaats van dat het die systemen ondermijnt zoals bij projecthulp vaak het geval is. Bij projecthulp moet de regering van een gemiddeld Afrikaanse land jaarlijks met honderden verschillende donoren overleggen over duizenden – vaak kleine – projecten. Dat legt een enorm beslag op de capaciteit van het ontvangende land. Bij begrotingssteun was er slechts één overleg met alle deelnemende donoren over bedragen die opliepen tot zo’n EUR 500 miljoen per jaar in bijvoorbeeld Tanzania en Mozambique. Al met al werd begrotingssteun gezien als de beste manier om de millenniumdoelen[1] te realiseren.

In de loop van het vorige decennium kwam er steeds meer kritiek op begrotingssteun als hulpvorm. De sceptici waren altijd al van mening dat directe begrotingssteun zou verdwijnen in de handen van corrupte overheidsfunctionarissen. Maar kritiek werd ook ingegeven doordat donoren in de praktijk het overleg over begrotingssteun gebruikten (of misbruikten) om invloed uit te oefenen op het bestuur van ontwikkelingslanden: ze begonnen het aanpakken van corruptie of het houden van eerlijke verkiezingen als voorwaarden te stellen voor begrotingssteun. Kamerleden werden steeds kritischer op begrotingssteun als dit niet lukte.

Begrotingssteun is niet zo gemakkelijk te evalueren, juist omdat het geld via de normale begroting van ontvangende landen loopt. Vanaf 2006 zijn er wel evaluaties geweest, maar dat waren vooral case studies waarbij het lastig was om te komen tot definitieve uitspraken over de effecten op armoedevermindering. In 2012 heeft een team van IOB (Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie) een evaluatie uitgevoerd van begrotingssteun.[2] Deze evaluatie omvatte een kwalitatieve studie van zes landen[3] die op enkele relevante criteria zoveel mogelijk van elkaar verschilden, en een kwantitatief onderzoek. Als basis voor beide onderdelen werden eerst alle verwachte intermediaire en uiteindelijke effecten van begrotingssteun in kaart gebracht, rekening houdend met het feit dat begrotingssteun intussen twee doelstellingen had, namelijk vermindering van armoede én verbetering van het bestuur. In de case studies kon gedetailleerd onderzocht worden of de verschillende elementen van de causale keten van ‘inputs’ naar ‘impact’ aanwezig waren. Het kwantitatieve onderzoek kon meer zeggen over een mogelijke attributie aan begrotingssteun. De twee methoden vulden elkaar aan.

De resultaten van de kwantitatieve studie bevestigden die van de case studies, en waren verrassend. Begrotingssteun leidde tot een verhoging van de overheidsuitgaven, en dan vooral voor onderwijs en gezondheidszorg. In de meeste landen die begrotingssteun ontvingen was ook een verbetering van sociale indicatoren zichtbaar. Met behulp van de kwantitatieve analyses kon die verbetering worden toegeschreven aan begrotingssteun. Begrotingssteun had echter nauwelijks invloed op de tweede doelstelling van het verbeteren van het bestuur. Donoren hadden in de praktijk geen invloed op binnenlandse politieke kwesties. Aan de andere kant vonden we ook geen enkele aanwijzing dat begrotingssteun zou leiden tot een toenemende corruptie.

Al met al bevestigt dit onderzoek dat de sterke voorkeur van Nederland en andere donoren voor begrotingssteun in de jaren 2000 terecht was. Begrotingssteun was een effectief middel voor het verbeteren van de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg en hielp om de millenniumdoelen te realiseren. Aangezien anno 2015 nog steeds grote groepen armen van deze voorzingen zijn verstoken, is het vreemd dat het Nederlandse beleid zo drastisch de prioriteiten heeft verlegd.

[1] De millennium ontwikkelingsdoelen, over o.a. halvering van armoede en vermindering van kindersterfte zijn in 2000 door de internationale gemeenschap afgesproken en zouden in 2015 gerealiseerd moeten zijn, zie bij voorbeeld http://www.un.org/millenniumgoals/
[2] Geske Dijkstra,Antonie de Kemp en Denise Bergkamp (2012). Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden; doorlichting van een instrument (IOB Evaluatie No. 369). Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
[3] Ghana, Mozambique, Tanzania, Zambia, Nicaragua en Vietnam

 

 All rights reserved | copyright 2015 | gepubliceerd op 22-04-2015